Mevcut parlamenter sistemi savunanlar bunları biliyor mu? (II)

Parlamento’nun güvenine ihtiyaç duyulan parlamenter sistem Türkiye’nin istikrarsızlıklarla dolu yıllar geçirmesine neden oldu. Türkiye, 93 yılda 65 hükümet değiştirdi. Halkın iktidarı doğrudan seçtiği başkanlık sisteminin uygulandığı ülkelerse milli gelirlerini katladı; üretimini, ticaret hacmini büyüttü, süper güç oldu.

Hasan Taşkın / Özel Haber

İstikrar ve temsil paradoksu yaşanır

Parlamenter sistemlerde hükümetlerin iktidarda süreklilik göstermeleri, bu sistemlerin sağlıklı işleyişini etkiler. Hükümetlerin görev süresi, onların başarılarının tek ölçütü olmasa da siyaset bilimciler, parlamenter sistemlerde kurulan hükümetlerin etkinliğini, çoğunlukla iktidarda kalma süresi ile değerlendirmektedirler. Buna göre iktidara gelen güçlü çoğunluk partisi, hükümette istikrarı sağlar ancak yürütmenin yasamayı pasifleştirmesine yol açar. Başbakan, parlamentodaki çoğunluğun da lideri olduğundan uygulamada hem bakanlar kurulunun, hem de parlamentonun büyük bölümünün başkanıdır. 

Başbakanın hem hükümetin hem parlamento çoğunluğunun lideri olmayacağı çok partili durum, parlamentonun etkinliğinin artmasına ve temsilin güçlenmesine işaret eder. Ne var ki, çok partililik ve koalisyonlar meclisin etkinliğini artırırken bu sefer hükümet bunalımlarına ve tıkanmalara yol açabilir. Hiçbir parti çoğunluğu sağlayamadığı için, iktidara gelen koalisyon hükümetlerinin ortakları arasında uyum sağlanması kolay değildir. Bu uyum güçlüğü koalisyonların kısa ömürlü olmalarına neden olmaktadır.

Görüldüğü gibi, hükümet istikrarı ile temsilde adaleti bir araya getirmek oldukça zordur. Zira bu iki kural birbirleriyle çelişir. Eğer seçim sistemi, kurulacak hükümetin istikrarını hedefliyorsa adil bir temsil oluşmayacak, temsilde adaleti hedefliyorsa istikrarlı bir hükümet kurulamayacaktır. Temsilde adaleti sağlayan bir parlamento aritmetiğinden çıkacak koalisyon hükümetlerinin, istikrarı bozucu, devlet yönetimini olumsuz etkileyen yönü birçok yazar tarafından kabul edilmektedir. Lowell, Bryce, Laski, Hermens, Duverger gibi ünlü siyaset bilimcileri de bunlar arasındadır.

Temsil imkânının arttırıldığı ve siyasi parti sayısının çok yüksek olduğu parlamentolarda yaşanabilecek sorunlara dair yaygın örneklerden biri de Weimar Almanya’sıdır. Sınırsız temsil imkânı sağlayan Weimar Almanya’sında, iki Dünya Savaşı arasında, büyük bir parti enflasyonu yaşanmıştı. 35 milyon nüfus içinde 100 binden daha az oy alarak parlamentoya giren 19 siyasi parti mevcuttu. Bu renkli ve karmaşık siyasi ortam, değişken koalisyonların ve bitmeyen hükümet bunalımlarının kapısını ardına kadar açmıştı. Bu kaos ortamı, 1932’de sisteme inançsız Nazi partisinin toplumda umuda dönüşmesi ile sonuçlanmıştı. Çok parçalı, uyumsuz ve çatışmacı parlamento ise iyice etkisizleşmiş ve itibarını kaybetmiştir. Bu nedenle toplum tabanında demokrasiyi askıya alıp başkanlık sistemine geçiş arzuları başlamıştır. Yani parlamentoyu güçlendirmesi beklenen toplumun eksiksiz temsili, paradoksal bir biçimde bizzat parlamentonun iktidarsızlaşmasına sebebiyet vermiştir. Çoğunluk hükümetine yönelik, temsil adaletsizliği ve parlamentoyu yönetime tâbi kılması gibi eleştirileri hatırladığımızda, böylesi bir sistemin de aynı sonucu doğurması oldukça ilginçtir.

Fransa’da da III. ve IV. cumhuriyetlerde, hükümet sisteminin temel özellikleri, çok partili ve temsil özelliği ağır basan bir meclisin var olması ve koalisyon hükümetlerine başvurulması idi. Bu durum yukarıdaki örneklerde olduğu gibi hükümet bunalımlarının sıkça yaşanmasına ve krizlere yol açmıştır. Öyle ki bu istikrarsızlık ve bunalımların sonucu, cumhurbaşkanının bir generali göreve çağırması olmuştur.

1961 Anayasası’nın temsil vurgusu ve istikrar açığı

1961 Anayasası ile Türkiye’de parlamenter hükümet sistemine geçilmiştir. Bu Anayasa’da temsilde adalet ilkesinin etkili biçimde uygulanmasını sağlayan bir “nispi temsil” sistemine geçilmiştir. Ancak temsilin son derece adaletli olduğu bu sistemle meclis içinde çok parçalı parti koşulları oluşmuştur. “Aşırı” parçalı Meclis yapısının tetiklediği istikrarsızlıklar, siyasi krizler, azınlık ve koalisyon hükümetleri anayasal sisteme yönelik eleştirilerin özellikle 1970’li yıllarda yoğunlaşmasına neden olmuştur. Parlamentoya güçlü bir temsili nitelik kazandırdığı için daha demokratik olan nispi temsil sistemi, diğer açıdan parlamentoyu işleyemez hale sokacak siyasi krizlerin yolunu açmış ve demokrasinin 1980’de darbe almasının önemli gerekçelerinden biri olmuştur.

1982 Anayasası’nda parlamenter sistemin sorunları

1982 Anayasası parlamenter sistemi devam ettirmiş ancak temsilde adaletin yol açtığı yönetimde istikrarsızlık sorununu çözmek adına kuvvetler arasındaki ilişkilerde değişikliğe gitmiştir. Getirilen çözüm, yasama organının işleyişini hızlandıracak mekanizmaların oluşturulması ve yürütme kuvvetinin iki başından Cumhurbaşkanlığı makamının güçlendirilmesi şeklinde olmuştur. Klasik parlamentarizme pek uygun düşmeyen bu düzenleme ile Cumhurbaşkanı, sembolik bir devlet figürü olmanın çok ötesine geçmiş, yasama, yürütme ve yargıya ilişkin çeşitli yetkilerle donatılmış, özellikle kriz yönetimi durumunda hükümet başkanlığı yetkilerine sahip olmuştur.
Kuvvetler ayrılığı, 1982 Anayasası’nın başlangıç kısmında değinilen bir ilkedir. Bu ilkeden, “Kuvvetler ayrımının, devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medenî bir işbölümü ve işbirliği olduğu” biçiminde söz edilmektedir. Böylece yasama organının diğer kuvvetler karşısında herhangi bir üstünlüğünün kalmadığı net olarak ortaya konmuş, millet iradesini temsilde TBMM’nin hiçbir ayrıcalığı kalmamıştır. Hatta denilebilir ki, bu Anayasa ile parlamento genel niteliği itibariyle ikincil konuma düşmüştür. Hükümet parlamentonun her koluna -Genel Kurul ve komisyonlara- istediğini yaptırabilmektedir.

1982 Anayasası’nda formüle edilen parlamenter sistem, 1961 Anayasası’nda başlayan, 1971-1973 değişikliklerinde belirginleşen bir anlayışı ilerletmiş, yasamanın üstünlüğü aleyhine, yürütmeyi güçlendirmiştir. Parlamentonun etkinliğinin azaltılması yönündeki bu düzenlemelerle Cumhurbaşkanına verilen geniş yetkiler, Parla’ya göre sistemi “yürütmenin üstünlüğüne dayalı güçler birliği” haline getirmiştir. Üstelik 2007’de yapılan Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesinin benimsenmesi, yürütmenin daha da güçlenmesinin yolunu açmıştır. 

Yürütmenin yasamaya karşı daha etkin hale getirilmesine yol açan diğer bir öğe de Başbakanın Bakanlar Kurulu içinde daha güçlü hale getirilmiş olmasıdır. 1982 Anayasası’nın öngördüğü Başbakan, klasik parlamenter sistemler için varsayılan “eşitler arasında birinci” konumunu aşmıştır. Başbakan, “idari” anlamda bakanların amiri sayılmasa da Başbakanlık teşkilatının 1980 sonrasında genişlemesine paralel olarak gücünü büyük ölçüde arttırmıştır. 1961 Anayasası’ndan farklı olarak, artık bakanlar Başbakana karşı sorumludur (m.112) ve Başbakanın önerisiyle Cumhurbaşkanı tarafından görevden alınabilmektedir (m.109). 

1982 Anayasası, parlamenter süreci hızlandırma gerekçesiyle TBMM’yi de yeniden yapılandırmıştır. Bu kapsamda parlamentodaki ikinci meclis (Senato) kaldırılmıştır. Diğer taraftan TBMM’de daimi komisyon üyelerinin belirlenmesi ve denetime ilişkin önergelerin sunulması gibi etkinliklere katılım, parti grubu şartına bağlanmış ve milletvekillerinin parti gruplarına katılımı teşvik edilerek parti disiplini güçlendirilmiştir.(m.95) TBMM’nin toplantıya çağrılma ve karar alma işini kolaylaştırmak üzere toplantı ve karar yeter sayıları düşürülmüştür (m. 96). Parlamenter denetim yollarından gensoru ve Meclis soruşturma önergesi vermek için gerekli olan milletvekili sayısı artırılmıştır (m.99, 100). TBMM’nin etkili çalışmasını kolaylaştırıcı önlemler dizisi olarak görülen bu düzenlemeler daha güçlü bir yürütme gücünü de birlikte getirmiştir. Ayrıca bu düzenlemeler, katı parti disiplini yüzünden milletvekillerinin pasifleşmesine yol açmıştır. Gerek komisyonlarda gerekse genel kurulda görüşülen konuların, kanun tasarı ve tekliflerinin kamu yararı ve ulusal menfaatler doğrultusunda değerlendirilmesi ve görüşülmesi gerekirken, konuşma ve tartışmalar esas olarak partizanlık çerçevesinde cereyan etmektedir.

Liderlik, parti disiplini ve milletvekilliğinin etkinlik sorunu

Türk parlamenter sisteminde parti liderliğinin otoritesi ve parti disiplini geleneği, milletvekillerinin etkin birer siyasi aktör olmasını ve parlamentonun aktif bir kuvvet olarak çalışmasını zorlaştırmaktadır. TBMM eski başkanlarından İsmet Sezgin, parlamentonun yasama ve denetim fonksiyonunu yerine getiremediğini şu sözlerle ifade etmiştir: 

“Bugünkü sistem, lider sultasını ve Genel Merkez hegemonyasını beraberinde getiriyor. Aksaklıkların temeli de buradan kaynaklanıyor ve adeta Duverger’nin dediği gibi ‘Başvekiller seçimle gelmiş krallara dönüşüyor.’ Bu koşullar içerisinde oluşan meclislerin, yasama erkini yerine getirmekte zorlandıkları hatta yapamadıkları, denetleme görevlerini de yerine getiremedikleri maalesef bir gerçektir. Bu sistemde milletvekilleri adeta milletin değil genel başkanların vekili olarak görülmektedir. Bu hal, kuvvetler ayrılığı ilkesini zafiyete uğratmakta, yürütme erki, yasama erkini egemenliği altına almaktadır. Bu durumu, yer yer ve zaman zaman yargı erkinde de görmek mümkündür.”

Türk siyasi tarihinde istikrar-Temsil paradoksu

Türkiye parlamenter sisteminde bu sorunu temsil eden çarpıcı örnek Demokrat Parti (DP) iktidarı ile daha sonraki dönemdir. Cumhuriyet Halk Partisi’nin (CHP) oluşturduğu çoğunlukçu seçim sistemiyle, 1950’de oluşan parlamentoda, partilerin aldığı oya göre elde edilen sandalye sayısı orantısız olmuştur. Özellikle 1954 seçimlerinde yüzde 56 oy alan DP’nin parlamentodaki temsil gücü yüzde 91 olmuştur. Buna karşılık yüzde 39 oy alan CHP’nin temsil gücü yüzde 5’e düşmüştür. Burada DP için aşırı temsil söz konusuyken CHP’nin temsil düzeyi çok düşük kalmıştır. 1960’lı ve 1970’li yıllarda temsilde adaletsizlik sorunu çözüme kavuşturulmaya çalışılmıştır. Bu amaçla siyasi partilerin aldıkları oy oranlarını olduğu gibi parlamento sandalyesine dönüştüren ve temsilde adaleti tam olarak sağlayan seçim sistemi uygulanmıştır. Ancak bu döneme bakıldığında da bitmek bilmeyen hükümet istikrarsızlığının yol açtığı siyasal, sosyal ve ekonomik krizler, 1980 darbesiyle Meclis’in feshinin yolunu açmıştır. Hatta 1982 Anayasası ile gelen sistemde dahi Turgut Özal yönetiminden sonra peş peşe gelen koalisyon hükümetlerinin sorunlara çözüm bulmakta yetersiz kalmaları, yeni bir anayasaya duyulan ihtiyacın gerekçeleri arasında sayılmıştır.

Yürütmenin parlamento üzerindeki etkisi

Türkiye’nin parlamenter sisteminde görülen parlamento edilgenliğinin arkasında Gençkaya’ya göre, iki olgunun önemli rolü bulunmaktadır. Bunlardan biri parti grubu (liderlik yapısı ve parti disiplini), diğeri ise hükümetin yapısıdır (çoğunluk hükümeti- koalisyon hükümeti). Parti grubu ve disiplini milletvekilleri üzerinde büyük bir etkiye sahiptir. Parti içi demokrasi işlememekte ve bir milletvekili ya parti liderinin otoritesini kabul etmekte ya da partiden istifa etmek durumunda kalmaktadır. Böylece çoğunluğa sahip olan yürütme, yasamaya kolayca hükmetmektedir. Milletvekilleri kendi özgür iradeleriyle hareket edememekte, yasama süreci partizan taktiklerin etkisinden kurtulamamaktadır. Bu partizan yaklaşımlar, hükümetin denetlenmesini zorlaştırmaktadır. Hâlbuki demokratik siyasal düzene sahip ülkelerde, hükümetin etkili bir denetime tabii olması şarttır. Rush’a göre, böyle bir denetim gerçekleşmiyorsa, anayasal teori yasamanın yürütmeyi denetlemesiyle ilgili ne derse desin gerçek, hükümetin parlamentoyu kontrol ettiğidir.

Yasama fonksiyonunda hükümetin baŞkınlığı Tasarı ve teklifler

Siyaset Bilimci Ahmet N. Yücekök’e göre bir parlamentonun yasama ile ilişkisinin tespiti, o parlamentonun bağımlı parlamento mu yoksa özgür parlamento mu olduğunu ortaya koymak açısından önemlidir. Bir parlamentoda milletvekillerinin yasa önerilerinin yasalaşma oranı ne kadar yüksekse, buna karşılık hükümet tasarılarının yasalaşma oranı ne kadar düşükse bu parlamento, o ölçüde bağımlılıktan özgür konumuna geçer. Özgür parlamentolarda muhalefetin değişiklik tekliflerinin gerçekleşme oranı yüksek, tartışma süreleri uzun olur. Bağımlı parlamentolarda ise bu sayılanlar düşük kalır ve iktidarın tasarıları kolayca ve büyük bir çoğunlukla yasalaşırken muhalefet teklifleri yığılıp kalır. 

Günümüz parlamenter sistemlerinde yasama meclislerinin genel karakteristiği bağımlı olduğu için, yasama dönemleri boyunca hükümetçe önerilen yasa tasarılarının hemen hemen tamamı geçmekte, geçemeyenler de hükümetin yasama takviminin yoğunluğundan ve zaman yetersizliğinden geçmemektedir. Buna karşılık, milletvekillerinin bireysel sundukları kanun tekliflerinin kanunlaşma şansı yok denecek kadar azdır. Türkiye’deki durum genel olarak yasama organının bağımlı biçimini yansıtmaktadır…